door K. Nevens
HvJ, C-577/10, Commissie/België
1. In een arrest van 19 december 2012 oordeelde het Hof van
Justitie dat de verplichting zelfstandige dienstverrichters die niet in België
zijn gevestigd, om vóór de uitoefening van hun activiteit in België een
voorafgaande melding te doen, in strijd is met het vrij verkeer van diensten
(art. 56 VWEU). Het betreft de zogenaamde limosaverplichting voor
zelfstandigen, zoals die is vervat in artikel 153 van de programmawet I van 27
december 2006 en thans is strafbaar gesteld door artikel 182, §2 van het Sociaal
Strafwetboek (vóór 1 juli 2011 was dit art. 157 van de reeds genoemde
programmawet).
Het Hof is van oordeel dat de meldingsplicht en de daarmee
gepaard gaande formaliteiten, een belemmering vormt van het vrij verrichten van
diensten. De meldingsplicht maakt het in een andere lidstaat gevestigde
zelfstandige dienstverrichters moeilijker om op het Belgische grondgebied diensten te verrichten, aldus het
Hof.
Het Hof erkent wel dat de doelstellingen waarop België zich
beroept, kunnen gelden als dwingende vereisten van algemeen belang die een
beperking van het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen. België
beriep zich meer bepaald op de doelstelling van bestrijding van sociale fraude
en de voorkoming van misbruiken zoals schijnzelfstandigheid. Het Hof aanvaardt
dat deze doelstelling kan samenhangen met het doel het financiële evenwicht van de
socialezekerheidsstelsel te vrijwaren, maar ook met het doel oneerlijke
concurrentie en sociale dumping te voorkomen en werkenden, met inbegrip van
zelfstandigen, te beschermen. het Hof sluit zich zodoende in algemene termen
aan bij de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalon, die het volgende
stelde:
"Hoewel de wetgever van de Unie tot op heden
„schijnzelfstandigheid” blijkbaar nog niet als een specifiek probleem heeft
beschouwd of zelfs nog nooit heeft geprobeerd te ontdekken wat achter deze
realiteit kan schuilgaan, komt dit fenomeen in talloze documenten ter sprake en
zijn cijfers beschikbaar waaruit de omvang ervan blijkt, hetgeen voldoende
reden is om de door het Koninkrijk België aangevoerde rechtvaardigingsgrond op
zijn waarde te beoordelen.
In casu vormt de noodzaak om het fenomeen van
schijnzelfstandigheid te bestrijden en daartoe de nodige controles uit te
voeren ontegenzeglijk een dwingend vereiste van algemeen belang dat een
beperking van het vrij verrichten van diensten kan rechtvaardigen. Dat
vereiste, dat met name de waarborging van naleving van de minimumnormen van
richtlijn 96/71 mogelijk maakt, sluit aan bij de bescherming van de werknemers,
die sinds lang door het Hof als een dwingend vereiste van algemeen belang is
erkend.
Ook de doelstelling van bestrijding van
schijnzelfstandigheid kan in verband worden gebracht met de doelstelling van
voorkoming van oneerlijke concurrentie, die het Hof als een dwingend vereiste
van algemeen belang heeft erkend, en meer in het algemeen met de door het
Koninkrijk België aangevoerde doelstelling van voorkoming van sociale dumping,
voor zover – zoals de Commissie in haar schrifturen heeft benadrukt – deze
doelstelling bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstelling van sociale
bescherming van de echte werknemers die de schijnzelfstandigen zijn."
Het Hof vindt een
veralgemeende meldingsplicht echter te verregaand. Het Hof merkt op dat
"de betrokken meldingsplicht niet beperkt is tot de gevallen waarin reden
is om te controleren of (de) fiscale en sociale verplichtingen zijn
nagekomen" en geeft voorts aan
dat "de betrokken
meldingsplicht het vereist om de Belgische overheid zeer gedetailleerde informatie
te verstrekken" zonder dat door België duidelijk wordt gemotiveerd waarom
die informatie noodzakelijkerwijs moet worden verstrekt rekening houdende met
de nagestreefde doelstellingen. Het Hof sluit zich dus opnieuw aan bij de
conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalon, die de limosaregeling als
incoherent bestempelde, en ook het gebrek aan statistische gegevens hekelde om
de draagwijdte van de maatregelen en de uitzonderingen daarop toe te lichten
en/of te rechtvaardigen.
2. De uitspraak van het Hof van Justitie verbaast niet. In
de Belgische rechtsleer werden al langer vragen gesteld bij de conformiteit van
de limosaregeling met het vrij verkeer van diensten, en dan zeker wat betreft
het luik zelfstandigen (zie bv. voor een grondige analyse: K. Salomez,
"Aspecten van handhaving van het toepasselijke arbeidsrecht in geval van
internationale detachering", in H. Verschueren en M. Houwerzijl (eds.),
Toepasselijk arbeidsrecht over de grenzen heen, Kluwer, 2009, 191 e.v.)
De uitspraak van het Hof is zelfs behoorlijk mild, in
vergelijking met het betoog dat door de Europese Commissie werd gevoerd. Zo
toont het Hof, in tegenstelling tot zijn rechtspraak met betrekking tot de
juridische waarde van de E101/A1-verklaring, enige zin voor pragmatisme wanneer
het overweegt dat "de door de Commissie vermelde regelingen voor
administratieve samenwerking (...) niet van doorslaggevend belang kunnen
zijn" en vooral dat "niet (is) aangetoond dat deze (europese
samenwerkings)mechanismen het Koninkrijk België in staat stellen te beschikken
over dezelfde informatie als die welke het noodzakelijk acht voor de
verwezenlijking van de doelstellingen van algemeen belang waarop het zich
beroept".
Met andere woorden, het Hof neemt enigszins afstand van het
ideaalbeeld dat het soms koestert in verband met grensoverschrijdende
samenwerking en informatieuitwisseling en het zogenaamde beginsel van
"Bundestreue". Het is dan ook ietwat verbijsterend in de populaire
pers te moeten lezen dat "de Europese rechters verwezen (...) naar de bestaande
Europese mechanismen voor de samenwerking tussen de verschillende nationale
administraties" om hun uitspraak te motiveren (zie De Standaard 19
december 2012).
Wel integendeel, de limosaregeling voor zelfstandigen
struikelt enkel maar op de laatste horde, omdat België een onvoldoende coherent
systeem op poten zette, dat met te weinig finesse werd gerechtvaardigd. Een
ware programmawet dus...
3. Het ziet er dus naar uit dat aan de limosaregeling voor
zelfstandigen mogelijk nog kan worden gereanimeerd. Voorwaarde is dat de
Belgische wetgever een inspanning levert om grondig na te denken in welke
sectoren een meldingsplicht zich opdringt en welke informatie voor de Belgische
inspectiediensten en in het verlengde daarvan, de arbeidsauditoraten, absoluut
noodzakelijk is om fenomenen van detacheringsfraude met inzet van
schijnzelfstandigen op een doeltreffende wijze te detecteren en te
bestrijden. Advocaat-generaal Cruz
Villalon geeft in zijn conclusie een mooie voorzet:
"In casu kan in beginsel worden aangenomen dat de
verplichting tot voorafgaande melding van de datum en plaats van de
dienstverrichting en van de naam van de dienstontvanger die krachtens het
Limosa-systeem rust op in een andere lidstaat dan het Koninkrijk België
gevestigde dienstverrichters, noodzakelijk is voor de uitvoering van controles
die onontbeerlijk zijn ter waarborging van zowel de naleving van de
minimumnormen van richtlijn 96/71 inzake de sociale bescherming (bestrijding
van schijnzelfstandigheid) als de bescherming van de arbeidsvoorwaarden en
-omstandigheden van zelfstandigen (bescherming van echte zelfstandigen). Er
dient immers te worden vastgesteld dat zo deze informatie niet beschikbaar is,
het voor de lidstaat van bestemming praktisch onmogelijk is om onaangekondigde
controles ter plaatse uit te voeren. Bovendien is het bij gebreke van
regelingen voor administratieve samenwerking tussen de lidstaten voor de
lidstaat van bestemming praktisch onmogelijk, anders dan het geval is voor op
zijn grondgebied gevestigde zelfstandigen, om snel de voor dergelijke controles
noodzakelijke informatie op te zoeken en in te winnen."
Kortom, een scherpstelling dringt zich op, maar een algehele
afschaffing is geenszins vereist om het Belgische recht in overeenstemming te
brengen met het EU-recht..